Para el Plan de Desarrollo
La inseguridad en Medellín tiene complejas causas, daños y prácticas, así como múltiples dimensiones y maneras de ser implementada. El tradicional enfoque centrado en la seguridad personal se ha convertido en una seguridad de contención de hechos delictivos y, si bien es fundamental reducir esa dimensión de la inseguridad, no se atienden las causas de fondo, por lo que pasan los años y las administraciones municipales y la seguridad sigue siendo un tema de disputa contra el crimen organizado, que se agencia de distintos modos y en cambiantes grados.
En este sentido, es necesario privilegiar estrategias de seguridad basadas en la prevención y en los cambios estructurales más que en la contención, así como acciones articuladas con las diferentes secretarías de Medellín y Alcaldías del área metropolitana, para generar propuestas integrales y oportunidades, sobre todo a la población juvenil, que redunden en disminución de la criminalidad y mejor calidad de vida.
Sugerimos un Plan de Desarrollo para Medellín en el que queden afianzados la responsabilidad y liderazgo del Alcalde en la seguridad que o sólo debe liderar a su gobierno y para cuatro años, sino prestarse para canalizar pactos de ciudad por una política de Estado para Medellín en seguridad. Los mecanismos de concertación y supervisión con la Policía, las necesidades de avanzar de la mano y coordinarse con otras instituciones (en especial Fiscalía) y los mecanismos gerenciales de medición y ciudadanos de rendición de cuentas, tienen que profundizar en la generación de confianza como una percepción que se construya con la relación del ciudadano con el Estado, y no sólo mediante lo mediático).
Más allá, recomendamos que el Plan de Desarrollo muestre unas intenciones rigurosas e intensivas de programas de prevención con impacto real y que lleve a desarrollos reales y medibles en justicia (como una lucha contra la impunidad que ponga en el centro la dignidad de las víctimas). Proponemos acá un nuevo enfoque territorial que contemple indicadores de libertades civiles y derechos políticos de los ciudadanos y que tenga un planteamiento estratégico de quitarle la base social al crimen. Unido a esto, analizamos como estratégicamente necesario y filosóficamente urgente una política de protección para adolescentes en riesgo y de segundas oportunidades para jóvenes infractores.
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1. Tomar el timón de la seguridad.
El alcalde debe movilizar a las instituciones nacionales y municipales y a la sociedad civil (desde sus distintas manifestaciones: académicas, organizativas y empresariales) para que se emprendan las transformaciones que se requieren en materia de gestión pública y cultura ciudadana.
Los buenos resultados en seguridad involucran altos niveles de coordinación interagencial. En el Plan de Desarrollo debe haber una visión en materia de seguridad ciudadana, las prioridades que deben ser atendidas, las instancias y responsables generales.
El Plan debe señalar estrategias generales de concertación metropolitano, e incluso departamental, que evite las lógicas de transferencia del riesgo, las cuales, ya está comprobado, no resuelven nada de forma estructural.
El Plan debe desarrollar la idea de un enfoque integral con el cual articularse con las distintas instituciones municipales. Se parte del supuesto de que se comparta una visión que permita identificar objetivos comunes, acordar roles y responsabilidades y generar mecanismos conjuntos de planeación, seguimiento y evaluación, basados en la confianza y cooperación.
Organizar la casa comienza con un compromiso de gabinete. Toda la modernización y reingeniería que quede contemplada en el Plan de Desarrollo debe de señalar la apuesta de articular a varias Secretarías en una política de seguridad. No basta con aprovechar el avance institucional de la Secretaría de Seguridad.
2. Gerencia, medición y política real.
Lo anterior se relaciona a dejar señalados esfuerzos en continuar desarrollando instancias y protocolos de diagnóstico para someter toda la inversión en seguridad a una base técnica. La gerencia empieza por un buen diagnóstico y continúa con un buen monitoreo y evaluación de impacto. Tanto la inversión como cada parte de la política y los programas, deben estar ligados a metas medibles y divisibles en compromisos de cada uno de los responsables estratégicos en la política de seguridad (Secretarías, ICBF, Ministerio de Justicia, Policía, Fiscalía).
Los recursos financieros que la Alcaldía de Medellín disponga para el apoyo logístico y tecnológico de los organismos de seguridad y justicia del orden nacional con asiento en la ciudad, deben ajustarse y destinarse de manera prioritaria al cumplimiento de acciones e indicadores planteados en la línea correspondiente del Plan de Desarrollo, recogidos en instrumentos de política pública como el Plan Integral de Seguridad y Convivencia.
Medellín no se gobierna por decreto, no basta con la expedición de la política. Las políticas públicas consignadas en el Plan de Desarrollo deben ser diseñadas para ser evaluadas. Este principio es importante en la medida en que los recursos son escasos y hay que dirigirlos hacia las políticas que tienen mejores resultados. Adicionalmente, la implementación de las políticas debe ser monitoreada, de tal forma que se pueda garantizar su respuesta efectiva a las problemáticas diagnosticadas y se ajuste a las dinámicas territoriales.
En síntesis, es necesario sugerir en el Plan de Desarrollo una praxis de diagnóstico que permita entender relaciones de causalidad y factores, monitoreo, medición de compromisos e indicadores de impacto, señalando los siguientes pasos para toda la capacidad con la que ya cuenta la Alcaldía para este propósito.
3. Rendición de cuentas, medición y diálogo.
El presupuesto de comunicaciones de la Alcaldía debe estar más enfocado en estrategias para la educación y la prevención, así como en la transformación de imaginarios frente a poblaciones históricamente discriminadas y señaladas, como los jóvenes y la población LGBTI. En los últimos periodos se han hecho altas inversiones en publicitar la gestión de seguridad y no en las acciones mismas que generan transformación. Esto debe de permitir una discusión pública que debe de quedar propuesta o plasma en el Plan de Desarrollo.
Es necesario reconocer la importancia de la rendición de cuentas y las posibilidades de hacerlo ante gran parte de la población, a través de los medios de comunicación; así como la importancia de la imparcialidad y la transparencia. Se requiere una sana rendición de cuentas, que disponga de una apertura en cuanto a todos los indicadores de seguridad, para promover el fortalecimiento de veedurías ciudadanas sobre la administración de la fuerza pública y sus actos materiales.
Comprender lo que sucede en la ciudad exige registros delictivos veraces y confiables. La ciudad requiere un sistema de atención de denuncias cercano y amigable al ciudadano. Este servicio debería estar disponible en muchos puntos de la ciudad, administrado por diversas instituciones y monitoreado por entes externos que garanticen su transparencia. En lugar de castigar el aumento en el registro de denuncias, se debe premiar la efectividad y veracidad en los registros delictivos, de manera que no se estimule la manipulación de la información a la ciudadanía.
Un requisito indispensable para una correcta rendición de cuentas y el diálogo ciudadano radica en la forma como la Alcaldía se relacione con organizaciones sociales, culturales, de base y, en general, no gubernamentales. Un trabajo respetuoso de la Alcaldía con las organizaciones comienza por visibilizar y luego fortalecer de manera estratégica las propuestas e iniciativas comunitarias que en distintas medidas aportan a la reducción de la inseguridad.
Las comunidades entienden el problema de inseguridad desde un conjunto de amenazas que no se ciernen solo sobre la seguridad personal, sino que atraviesan distintas afectaciones a dimensiones de la seguridad humana y que en conjunto revelan la lectura del problema de inseguridad. El trabajo articulado entre la institucionalidad y las comunidades comienza por reconocer las diferentes expresiones organizativas de la comunidad, más allá de la representatividad (Concejo, Gremios, JAL y JAC), y por contribuir a procesos existentes, respetando así las ideas, la creatividad y las maneras de abordaje pensadas desde la sociedad civil.
En este sentido, se podrían habilitar espacios de interlocución y de movilización ciudadana que conlleven al pacto social por una ciudad justa que logre –en una primera fase– resultados profundos en seguridad personal, colectiva y política.
4. Recuperación de territorios para las personas.
El delito tiende a concentrarse en zonas relativamente pequeñas, así que concentrando capacidades y recursos de manera sostenida en los lugares específicos donde las problemáticas delictivas persisten es posible recuperar territorios tomados por la delincuencia. La Alcaldía y la Policía deben diseñar e implementar estrategias focalizadas, concertadas, diferenciales e integrales, con el propósito específico de erradicar la delincuencia en los puntos más críticos. Ello implica compartir metodologías, información y recursos técnicos que permitan generar diagnósticos y priorizar conjuntamente las intervenciones.
Evaluaciones recientes[1] demuestran que la estrategia de cuadrantes reduce delitos. El Plan de Desarrollo debe dialogar en su línea de seguridad con la doctrina policial y la metodología del MNVCC para crear el principal marco de política pública de relacionamiento estratégico con la Policía. Esto implica hacer seguimiento al correcto funcionamiento de la Policía, su capacitación, competencias de análisis de las problemáticas, medios de trabajo y relacionamiento con la ciudadanía. El alcalde no puede limitarse a pedir reducciones delictivas desligadas de la solución de los problemas. Las estaciones de policía cuentan con un espacio para el análisis y planeación del servicio policial denominados CIEPS[2]. Estos fueron establecidos para asesorar a los comandantes con base en el análisis del comportamiento delictivo proveniente de los datos, de su propio conocimiento y el de las patrullas del cuadrante.
Es necesario revisar y lograr nuevos acuerdos de evaluación diferenciada de la Policía por espacios y periodos de tiempo para acabar con la cultura del positivo. La forma como se ha medido a la Policía crea conductas que no son deseables para las metas trazadas: necesitamos darle un lugar al servicio (como gestión), convivencia y legalidad (como impacto).
La estrategia territorial de seguridad, donde ha sido tan importante la Policía, debe garantizar el respeto por los derechos humanos, profundizando en directrices y capacitaciones de la Policía. Se requieren instrucciones, incentivos y formación para una Policía en diálogo respetuoso con jóvenes, adolescentes, población LGBTI y personas en condiciones de vulnerabilidad. Es necesario que la Alcaldía contribuya a un cambio en la cultura organizacional de la Policía para fortalecer responsabilidades en el cuidado y la protección de población de bajos ingresos y el vencimiento de estigmas sobre la población en zonas de influencia de grupos delincuenciales. Esto está muy relacionado con una Policía que pueda trabajar sobre la solución cotidiana de conflictos y, de tal manera, tenga una clara dimensión de servicio al ciudadano.
Las patrullas asignadas a los cuadrantes son responsables de la seguridad en su jurisdicción, por lo cual es necesario garantizar que todos los cuadrantes tengan patrullas las 24 horas. Tanto la Alcaldía como la Policía deben contar con personal suficiente y capacitado que permita garantizar la seguridad, salvo una situación de emergencia, no debería asignarse a ninguna otra tarea. Con esto se contribuye también a disminuir la percepción de inseguridad en la ciudadanía, que en ocasiones aumenta con la presencia masiva de la fuerza pública.
Así mismo, es necesario que la estrategia territorial de seguridad no recaiga exclusivamente en la Policía y los miembros de la Alcaldía estén en el territorio resolviendo problemáticas y brindando una protección integral. La comunidad debe encontrar canales de comunicación con diferentes profesionales del gobierno local en terreno, que tengan protocolos para la resolución de conflictos.
El urbanismo –que ha caracterizado la apuesta por un modelo de gobierno en Medellín– debe estar al servicio de la disminución de la violencia y del incremento de las libertades civiles y los derechos políticos que se ven afectados por la acción mafiosa. Es indispensable privilegiar microurbanismo y urbanismo integral en las zonas de mayor vulnerabilidad para la población y de accionar de grupos armados ilegales.
Es así como focalizar el servicio de Policía y la investigación judicial, se debe incorporar a la territorialidad de los servidores públicos para generar comunicación y diálogo y luego a un urbanismo que analice la forma de desencapsular a la población -históricamente expuesta al crimen en algunos vecindarios- y las prácticas de socialización y de ocio de los jóvenes (para que dejen de estar intermediadas por el crimen).
La secuencia de la oferta institucional de justicia y protección al ciudadano en la recuperación de un territorio, antes del combate a los grupos criminales y sus rentas es necesaria para garantizar los derechos humanos y conseguir la legitimidad del Estado. Unas respuestas contextualizadas y la articulación de la oferta institucional permiten quitarle base social al crimen y las mafias y evitan el incremento de la violencia (como ha ocurrido cuando las intervenciones se centran sólo en la fuerza).
5. Justicia, el ciudadano en el centro y desactivar mafias
Combatir la impunidad y lograr la judicialización de personas peligrosas para los ciudadanos –así como de los empresarios criminales que generan violencia y disminuyen libertades de la población– no es sólo un asunto de justicia retributiva, sino de bien común de la seguridad con justicia y de protección del ciudadano por encima del resultado judicial. Esto representa una evolución conceptual de la seguridad –que durante mucho tiempo se centró en la soberanía y preponderancia del Estado y que hoy necesita cuidarse del populismo punitivo.
Poner al ciudadano en el centro significa no escatimar en la dignificación, el acceso a la reparación y restitución de la tranquilidad, libertad y honra. Se requiere un trabajo integral con una estrategia de recuperación de espacios poblacionales y unas políticas integrales (con rutas efectivas) para víctimas –y víctimas potenciales–, con el fin de quitarle la base social al crimen. La comprensión de la política pública no puede ser otra que la de liberar a la ciudadanía de la injusticia.
Poner en el centro del desarrollo institucional la investigación judicial sobre el homicidio equivale a una clarificación y a hacer que las redes criminales, principalmente las mafias, encuentren unos claros desincentivos para ser violentas. En nuestra tesis, confiamos que sin la posibilidad del recurso del homicidio, las redes criminales dejarán de tener injerencia sobre la vida social y permitirán nuevas reivindicaciones –primero en lo vecinal y luego en todo tipo de movilizaciones.
Esto implica laboratorios, tecnología dactilar y la inversión en Policía Judicial –con convenios de permanencia– por encima de los demás componentes. En este sentido, una labor fundamental del liderazgo del alcalde es la coordinación del CTI y la SIJIN (Policía), integrados en una investigación a la Fiscalía.
Mientras trabajamos por hacer que el aparato de justicia y esclarecimiento sea robusto para resolver homicidios, podemos privilegiar que un aparato integral de protección que se integre a toda la política social y trabaje sobre las amenazas de homicidio.
Esto pasaría también porque todo el enfoque solidario y la política de familia privilegie a las familias víctimas de homicidio, sin necesidad de que estas accedan a una protección social través de un procedimiento jurídico o un acto mediático.
6. Protección a adolescentes, puertas de salida y segundas oportunidades.
Medellín debería tener más que una política de resocialización, una política de redención piadosa para proteger la vida de cualquiera. Una gran motivación para jóvenes y adolescentes populares para salirse de un grupo criminal es salvar su vida. Lo que se requiere es un canal de comunicación abierta y la atención temprana para reubicación.
Una ciudad piadosa que se pone de acuerdo en que ningún adolescente o joven merecen el asesinato, tiene que ser capaz de ofrecer segundas oportunidades, centros de reclusión amables, con flexibilidad y persistencia, así como incentivar que cualquiera hable de sus miedos y del riesgo de ser asesinado. Salvar vidas es posible con un trabajo en los pequeños espacios.
Así mismo, entender la cadena de valor de las mafias (dedicadas a la extorsión) y del narcotráfico, es también generar alternativas a eslabones débiles, que llevan a la vinculación de jóvenes como pequeños expendedores y encargados de las mínimas funciones en el crimen. Hay que golpear la cantera de mano de obra disponible para las mafias –en el corto plazo– con políticas generosas y compasivas con los jóvenes que pidan cuentas al empresario criminal, quien en muchos casos es un adulto (que no está ubicado en espacios populares).
En el largo plazo, necesitamos menos adolescentes populares dispuestos a ingresar a grupos delincuenciales y a seguir las órdenes de un criminal, así que se requiere aumentar el sentido del lugar que se ocupa en la ciudad, lo que pasa por una sociedad más justa.
7. Prevención de la violencia y la criminalidad.
Las políticas de seguridad de la ciudad deben abordar las diversas problemáticas desde una perspectiva integral, no solo contemplar acciones desde la represión y el control policial. Las nuevas perspectivas en temas de seguridad proponen generar acciones que prevengan la violencia desde las comunidades. A mediano y largo plazo estas estrategias de prevención temprana con las familias y los niños han mostrado ser las más costo-efectivas y son las que permitirán realmente tener una nueva generación sin violencia en la ciudad. Algunas de las líneas para incluir en el Plan de Desarrollo en el tema de prevención son:
Prevención desde la escuela y protección a la niñez. Promover estrategias bandera para la prevención de la violencia y la criminalidad desde edades tempranas, en las cuales se promuevan las adecuadas pautas de educación, el manejo de conflictos, los valores y una cultura de la legalidad. Promover en los niños, y niñas y adolescentes la resiliencia ante situaciones adversas y estresores que son determinantes de los comportamientos violentos.
Promoción de la cultura de la legalidad y confianza. Promover programas y estrategias que incrementen la confianza y cooperación entre ciudadanos y la confianza de los ciudadanos en las autoridades. Fortalecer la estrategia de policía comunitaria en la ciudad y las capacidades de las Comisarías de Familia.
Promover la cultura ciudadana para la convivencia. Promover estrategias que permitan que los jóvenes en riesgo y agresores tengan nuevas oportunidades de resocialización. Además promover en la sociedad la cultura de la legalidad y los pactos municipales por la legalidad.
8. Prevención y blindaje contra la Corrupción.
Es necesario que existan las disposiciones en la línea de seguridad para las veedurías ciudadanas, sistemas de quejas y reclamos, líneas de atención u otros mecanismos innovadores que permitan denunciar malos comportamientos de funcionarios y de la Policía, y garanticen la efectividad en las investigaciones y sanciones. Cada vez estamos más cerca de que la seguridad –con un enfoque ciudadano cercano a la seguridad humana– ya no es un tema vedado y, por lo tanto, puede ser ampliamente discutido.
Estos mecanismos deben proteger a los denunciantes y asegurar el anonimato cuando sea necesario. Estas denuncias y quejas deben ser atendidas con la mayor diligencia por parte de la administración municipal, máxime si se tiene en cuenta que son las actuaciones corruptas que buscan favorecer intereses privados e ilegales las que más golpean la imagen, la confianza y el respeto ciudadano por las autoridades estatales. La lucha contra la corrupción debe ser de primer nivel y estar relacionada a una política que cree seguridad debilitando a las mafias y disminuyendo escenarios para su actuación.
Los grandes procesos de contratación en materia de seguridad deben contar con veedurías y acompañamiento externo, tanto en la decisión del objeto de contratación, como en el proceso de adjudicación. Esto evitaría compras redundantes, sistemas incompatibles, sobrecostos y detrimentos patrimoniales.
Es necesario que los recursos que se destinen a la seguridad por parte de la Alcaldía, especialmente los ligados al apoyo y fortalecimiento de los organismos de seguridad y justicia, deben enmarcarse en el cumplimiento de las acciones priorizadas el Plan de Desarrollo y un sistema de evaluación y control.
Más urgente aún es luchar contra el uso de la violencia a favor de un interés mafioso que se da cuando se corrompe un organismo de seguridad, así como inclinar la balanza o los niveles de aquiescencia con un grupo. Esto crea áreas grises en la lógica de los resultados y los planes de priorización y recuperación de espacios sociales. Hay una parte de esto que debe ser trabajada con la imagen y percepción de la Policía en pequeños espacios vecinales, luego con los indicadores con los que estamos midiendo a la Policía –que no se pueden limitar al síntoma de la ausencia de homicidios y enfrentamientos entre criminales– y, finalmente, con la inversión en el trabajo de contrainteligencia que evite que un grupo mafioso corrompa efectivos de la Policía.
[1] Sánchez y García (2012) “Evaluación+de+impacto+del+Plan+Nacional+de+Vigilancia+Comunitaria+por+Cuadrantes”, Serie Informes No. 18. Fundación Ideas para la paz. García, Mejía y Ortega (2013) “Police!Reform,!Training!and!Crime:!Experimental!evidence!from!Colombia’s!Plan! Cuadrantes”, con D. Mejía and D. Ortega. Documento CEDE #4. Universidad de los Andes.
[2] Centro de Información Estratégico Policial Seccional.
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